关于农村土地制度改革的几个理论问题(之二): 公共产品理论的实践指导作用

发表于 讨论求助 2023-05-10 14:56:27

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公益性用地的界定历来是立法的难题。正因为公共利益的概念存在不确定性和动态性,一些国家或地区大多采用列举兼概括的方式界定公益性用地范围。比如:日本《土地征收法》规定,列入公益性用地的项目类型包括:依据道路法进行的公路建设;治水或水利目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他建设;国家、地方团体进行的农地改造或综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象预测、电讯、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。又如:韩国《土地征收法》规定,列入公益性用地的项目类型包括:国防、军事事业;铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业;国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;国家或地方公共团体指派的建设者,由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业;根据其他法律可以征用或使用土地的事业。再如:我国台湾《土地法》规定,列入公益性用地的项目类型包括:国防设备;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、;教育学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。由于社会制度以及财税制度、土地制度等的巨大差异,对上述规定不宜简单采取拿来主义。


从国际上看,法学界和经济学界对公益性征收有不同的研究视角。法学界主要从公权力对私有财产权干预的公正性、合理性进行阐释,经济学界则主要借用公共经济学理论来解释用地项目是否具有公益属性,从而界定是否属于公益性用地。


公共产品理论:

公益性用地界定的基础理论

笔者认为,采用经济学界、管理学界普遍接受的公共产品理论或许能对公益性用地界定提供坚实的理论支撑。根据公共经济学理论,社会产品分为公共产品和私人产品。


与私人产品相比,公共产品具有两大特征:一是消费的非排他性;二是消费的非竞争性。公共产品还具有其他一些特征,如:生产具有不可分性,规模效益大,初始投资大、后续经营资本往往小,生产具有自然垄断性,对消费者不易收费,其消费具有社会文化价值。


现实中,严格满足非竞争性和非排他性两个条件的纯粹的公共产品很少见;反过来,完全具备竞争性和排他性的纯粹的私人产品也是少之又少。大多数产品,则是介于纯公共产品和纯私人产品之间的准公共产品。


公共产品理论

对征地制度改革的指导作用

公共产品理论对公共选择理论、公共财政理论、博弈论和信息经济学等发展都有重大影响,对土地征收制度改革也具有重要的启发作用。


首先,有助于正确认识公益性用地与经营性用地的关系。要严格区分公益性用地和经营性用地十分困难,不少具有“私营”性质的用地,如工业、商业、旅游乃至商品房用地,都与社会公共利益难以截然分开。、土地制度、发展阶段和特殊实际来界定一定时期的公益性用地范围。总体上看,现阶段工业化、城镇化远未完成,公益性用地范围界定不宜过窄。


其次,有助于正确处理缩小征地范围与提高征地补偿标准的关系。合理界定征收范围与推动征收公正补偿同等重要。对集体和农民来说,如果做到了征收所得与入市所得的大体平衡,征收范围就不再具有决定性影响。


再次,有助于正确处理实体标准与程序标准的关系。一是建立听证程序,在用地项目的公共利益属性存在重大争议时,通过广泛征求公众和利益相关人意见,最终判断是否符合公共利益;二是加强公共利益的调查和认定,并在实施具体行为之前完成;三是完善司法程序,赋予相对人通过诉讼方式对公共利益予以最后确认的权利,从而为公共利益和集体产权提供充分有效的保护。


原文敬请阅读2016年《中国土地》第12期

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